EU minimilön – olagligt, olämpligt och oerhört komplicerat

Bakgrunden är Kommissionens ordförande Ursula von der Leyens löfte om att inom 100 dagar från det att den nya EU-kommissionen tillträdda presentera ett förslag till nytt regelverk som ska garantera varje arbetstagare i EU ”skäliga minimilöner”, läs mer här i Arbertsvärlden.
Läser man samrådsdokumentet noga inser man dock att bindande EU-regler om minimilöner, utöver att stå i strid med fördraget, är såväl tekniskt svårt som olämpligt.

EU saknar befogenhet att lagstifta om lön

Den första, och viktigaste, invändningen är att EU faktiskt saknar befogenhet att lagstifta vad gäller löner. I den artikel som ger EU lagstiftningsbefogenheter på arbetsmarknadsområdet (Artikel 153 FEUF) anges också att dessa befogenheter inte gäller ”löneförhållanden, föreningsrätt, strejkrätt eller rätt till lockout”. TCO:s ordförande skrev om detta i en artikel i EU Observer häromdagen.

I samrådsdokumentet redovisas att fördraget och domstolens praxis sätter gränser för EU:s befogenheter vad gäller lön.

"In line with Articles 151 and 153(5) TFEU as well as the constant case-law of the European Court of Justice (ECJ)4, any possible EU action in the field of minimum wages would not seek to harmonise directly the level of minimum wages across the EU. It would also respect national traditions, social partners’ autonomy and the freedom of collective bargaining. It would not seek to establish a uniform mechanism to set minimum wage and would not establish the level of pay which falls within the contractual freedom of the social partners at a national level and within the relevant competence of Member States. Therefore minimum wages would continue to be set either through collective agreements or legal provisions, in full respect of national competencies and social partners’ contractual freedom. In particular, an EU action would not seek the introduction of a statutory minimum wage in countries with high coverage of collective bargaining and where wage setting is exclusively organised through it."

Det mest logiska hade varit om dokumentet hade slutat där. Tyvärr gör det inte det och i ett senare avsnitt försöker man hitta stöd och ger exempel på situationer där EU med olika typer av rättsakter som i vart fall indirekt har haft med lön att göra. Inget av dessa kan dock jämföras med att på EU nivå reglera nivåerna på minimilönerna i medlemsstaterna. EU:s avsaknad att av kompetens är även fortsatt den viktigaste invändningen.

Svårt skapa meningsfull EU-minimilön

Men även om EU hade haft möjlighet att lagstifta om minimilöner så är det väldigt svårt, för att inte säga omöjligt, att utforma en meningsfull och ändamålsenlig lagstiftning om minimilön på europeisk nivå. Samrådsdokumentet visar tydligt vari svårigheterna ligger.

Som motiv till att eventuellt föreslå någon form av Europeisk minimilön anger Kommissionen det faktum att lågavlönade situation har försämrats och löneskillnaderna har ökat, med försämrad köpkraft för de lägst avlönade som resultat. Atypiskt anlitade, som visstidsanställda, deltidsanställda och anställda i bemanningsföretag, är särskilt utsatta.

Kommissionen för dessutom en del intressanta resonemang om varför de lägsta lönerna inte bör vara för låga. Högre lägstlöner ökar incitamenten att arbeta, vilket anges som ett sätt att öka den kvinnliga sysselsättningsgraden. Högre lägstlöner kan, menar Kommissionen, även göra att fler stannar längre i yrken där det idag är hög omsättning vilket ökar såväl arbetsgivarnas som arbetstagarnas incitament att investera i kunskap och produktivitet.

Vad krävs för ändamålsenlig minimilön?

Mot denna bakgrund är det problem som EU-kommissionen identifierar och som man tänker sig att en EU-minimilön ska lösa att många arbetstagare i EU inte har ett ändamålsenligt skydd mot alltför låga löner. Det kan såväl handla om att de golvet för de lägsta lönerna är för lågt som att alla inte omfattas av de golv som finns, t ex eftersom det finns undantag för vissa grupper.

Detta följs av ett resonemang av vad som krävs för att en minimilön ska vara ändamålsenlig. Enligt Kommissionen måste den vara rättvis i förhållande till lönefördelningen i det aktuella landet samt ge en acceptabel levnadsstandard. Främst det senare gör att fler saker än bara själva lönen måste beaktas.

Det har aldrig varit aktuellt att sätta en viss nivå i Euro som ska gälla för alla länder. Istället brukar man tala om att en europeisk minimilön skulle kunna definieras i termer av t ex en viss procent av medianlönen. En nivå som nämns är 60 procent av medianlönen före skatt för en person som jobbar heltid, vilket ligger nära den gräns som bl a Eurostat använder som definition av ”låg lön”. Var sjätte arbetstagare inom EU ligger idag under denna gräns.  På så vis skulle en europeisk minimilön kunna ta viss hänsyn till skillnaderna i löner mellan medlemsstaterna. 

Men det räcker inte. Kommissionen tar i samrådsdokumentet upp skatter och sociala avgifter, områden där det inte bara råder stora skillnader mellan medlemsländerna vad gäller nivåer utan också, beträffande sociala avgifter, vem som betalar dem – arbetstagaren eller arbetsgivaren. Nivåerna på skatter och avgifter, liksom skillnader i skatteskalornas progressivitet och om man tillämpas sambeskattning eller särbeskattning, gör att det även med en gemensam minimilön kan finnas stora skillnader i hur mycket arbetstagarna faktiskt får ut, hur detta förhåller sig till andra löntagare och om det möjliggör en acceptabel levnadsstandard. 

En annan skillnad är lönernas köpkraft (mätt i purchasing power standards, PPS) där kommissionen noterar att låginkomsttagare i länder med lägre nominella minimilöner ändå kan ha högre köpkraft än de i länder med högre nominella minimilöner. En faktor som Kommissionen inte tar upp, men som också påverkar om lägstlönernas nivå är tillräcklig för att ge en acceptabel levnadsstandard är välfärdstjänsternas utbyggnad, till exempel barnomsorg och äldreomsorg.

Om syftet med en europeisk minimilön är att tillförsäkra alla som arbetar en lön som ger en acceptabel levnadsstandard räcker det därför inte att slå fast att minimilönen i varje EU-land minst ska uppgå till en viss andel av t ex medianlönen. I praktiken skulle det krävas ett antal detaljerade harmoniserande bestämmelser, inklusive på ett område där EU liksom vad gäller löner saknar befogenhet att lagstifta.

Som framgår av samrådsdokumentet skulle man, om man menar allvar med sina ambitioner, på något sätt behöva beakta skillnader i skatter och avgifter samt ansvaret för att betala dessa. Utan det är det varken möjligt att försäkra de med lägstlöner en rimlig levnadsstandard eller förhindra medlemsländer från att kringgå bestämmelserna, till exempel genom att kompensera en höjning av minimilönerna med att flytta ansvaret för betalning av sociala avgifter från arbetsgivarna till arbetstagarna. Högre lön, men mindre eller lika mycket på kontot. Inkomstskatter och sociala avgifter är dock liksom lön områden där EU saknar befogenhet att lagstifta – och så bör det förbli.

Skatte- och avgiftsproblematiken innebär också att ett annat av kommissionens argument försvagas. I den del av samrådet där Kommissionen beskriver vilken ”added value” en reglering på EU nivå skulle ha nämns dessutom att den skulle kunna vara ett sätt att förhindra att länder bjuder under varandra med låga löner och därmed möjliggöra för fler medlemsstater att välja att höja sina minimilöner. Arbetsgivarnas lönekostnader är dock summan av löner och avgifter. En gemensam minimilön hindrar inte länder från att bjuda under varandra vad gäller arbetskraftskostnader.

Kommissionen anger själva att ett syfte med en EU-minimilön skulle vara att se till så att fler omfattas av bestämmelser om lönegolv. Även detta anges som en ”added value”. Om man menar allvar med det kräver det dock detaljerad harmonisering av till exempel arbetstagarbegreppet, något som man på goda grunder hittills har avstått ifrån. Även om det finns stora likheter mellan arbetstagarbegreppen i medlemsländerna så har dessa ett nära samband med nationella arbetsrättsliga system samtidigt som det finns stora nackdelar med att definiera dem i lag snarare än låta dem utvecklas i praxis. Man skulle sannolikt också behöva definiera ett betydande antal situationer där det är OK för medlemsstaterna att ha lägre löner för vissa grupper, t ex unga eller personer som har svårt att komma in på arbetsmarknaden.

En EU-reglering av minimilöner är alltså inte bara i strid med fördraget utan skulle också, för att uppfylla de syften som Kommissionen anger i samrådet, behöva vara såväl detaljerad som komplicerad utan att det utgör någon garanti för att den fungerar i praktiken. Även i de länder som idag har lagstadgade minimilöner skulle det i många fall krävas stora rättsliga ingrepp, med risk för att fungerande nationella system påverkas negativt.

Förhoppningsvis tar såväl Kommissionen som de medlemsstater och organisationer som har drivit på för en europeisk minimilön nu sitt förnuft till fånga och släpper frågan. Vill man stärka arbetstagarnas ställning och skapa goda arbetsvillkor och löner som går att leva på är det bättre att försöka öka kapaciteten och förmågan hos nationella aktörer, i synnerhet arbetsmarknadens parter. 

Texten är skriven av Samuel Engblom, tidigare samhällspolitisk chef på TCO