Anna Tenje – lyssna på remissinstanserna och skrota utredningens förslag!

I våras överlämnades utredningen om sjukförsäkringen i förändring – En utvärdering av de förändringar i sjukförsäkringens regelverk under 2021 och 2022 (SOU 2024:26) till socialförsäkringsminister Anna Tenje. Utredningen föreslår att förändringarna rullas tillbaka med en återgång till det tidigare betydligt mer restriktiva regelverket. För många av TCO-förbundens medlemmar skulle detta innebära att det blir betydlig svårare att komma tillbaka till sitt arbete om de blir sjukskrivna. TCO är därför i sitt remissvar starkt kritisk till utredningens förslag som bygger på bristfälliga utvärderingar och analyser.
När Anna Tenje tog emot utredningen sa hon att regeringen skulle lyssna på remissvaren. En genomgång av svaren visar att majoriteten av remissinstanserna är starkt kritiska till utredningen. Däribland tunga remissinstanser såsom Umeå och Göteborgs universitet, Karolinska institutet och myndigheter som Inspektionen för Socialförsäkringen (ISF) och Försäkringskassan.

Alldeles för tidigt att utvärdera och påverkan från pandemin

Många remissinstanser lyfter fram att det är alldeles för tidig att utvärdera förändringarna av sjukförsäkringens regelverk. Som ISF och Sveriges Arbetsterapeuter påpekar tar det tid för tillämningen av ett regelverk att stabiliseras och implementeras på handläggarnivå. Umeå universitet understryker att regelverken ännu inte har prövats i domstol och att det därför saknas praxis kring hur regelverken ska tolkas.
Utvärderingsperioden sammanfaller också med covid-19 pandemin och ett omfattande internt förnyelsearbete inom Försäkringskassan, vilket påverkat tillämpningen och utfallet av regelverken. Utredningens argument att covid-19 inte orsakat längre sjukskrivingar och därför haft marginell påverkan beskrivs av Sveriges läkarförbund som ”en felaktighet” då utredningen inte tar hänsyn till de undanträngningseffekter pandemin haft inom hälso- och sjukvården och rehabiliteringsarbetet. Sveriges kommuner och regioner (SKR) lyfter också fram undanträngnings-effekter av pandemin och skriver att ”det generellt saknas kunskap och förståelse om hälso- och sjukvårdens ansvar och det försäkringsmedicinska arbetet i utredningen”.
Några remissinstanser är också mer generellt kritiska till utredningens metod. Karolinska Institutet påpekar exempelvis att orsakssamband inte kan fastställas med utredningens statistiska metod och att utredningen därför inte kan säga något om förändringarnas ”effekter” på exempelvis återgång i arbete. Göteborgs universitet lyfter fram att utvärderingen är metodologiskt ensidig och att det är problematiskt att endast beakta genomsnittliga effekter då dessa kan vara olika för olika grupper.

Kritik mot en återgång till restriktivt regelverk i rehabiliteringskedjan

Utredningen föreslår en återgång från dagens mer flexibla till det tidigare mer restriktiva regelverket inom rehabiliteringskedjan med motiveringen att återgången i arbete inte har ökat. Utredningen utgår dock från genomsnittseffekter, något bland annat ISF, Lunds och Göteborgs universitet och Försäkringskassan ser som en stor brist. Som Försäkringskassan påpekar förutsätter en utvärdering en avvägning mellan effekter för olika grupper försäkrade, vilket inte kan göras utan en nyanserad utvärdering av effekter för olika grupper av försäkrade.
ISF lyfter också fram i sitt remissvar att utredningen saknar analys av alternativa lösningar än att rulla tillbaka reformerna och återgå till det tidigare mer restriktiva regelverket. Då det kan finnas alternativa lösningar som är bättre än att gå tillbaka till det tidigare regelverket behöver utredningens förslag utredas vidare.

Kritik mot avskaffande av ”angiven yrkesgrupp”

Utredningen föreslår att Försäkringskassan inte länge ska ange yrkesgrupp vid bedömning av arbetsförmåga i normalt förekommande arbete då detta inneburit att tröskeln för att få avslag har höjts. Men som Försäkringskassan påpekar finns det flera skäl utöver införandet av angiven yrkesgrupp till att avslagen blivit färre – bland annat att myndigheten har tydliggjort sitt utredningsansvar.
LO-TCO Rättsskydd lyfter fram att gällande domstolspraxis har en försäkrad arbetsförmåga för ett arbete när denne kan klara av full arbetsprestation med ringa eller ingen arbetsanpassning, vilket i praktiken innebär att Försäkringskassan i sin bedömning måste utgå från vilka krav som ställs inom olika arbeten eller yrkesområden för att kunna avgöra om ingen eller ringa arbetsanpassning behövs. Det kan konstateras att utredningen i sitt resonemang inte alls berör detta när bedömning mot normalt förekommande arbete inom angiven yrkesgrupp diskuteras.

Kritik mot minskad flexibilitet vid deltidssjukskrivning och minskad trygghet för behovsanställda

Flera remissinstanser är starkt kritiska till utredningens motivering till att minska flexibiliteten vid deltidssjukskrivning och tryggheten för behovsanställda. Exempelvis motsätter sig Arbetsgivarverket ett striktare regelverk kring deltidssjukskrivning. Att ett flexiblare regelverk skulle leda till missbruk som utredningen påstår ser inte Arbetsgivarverket heller som troligt. Umeå universitet påpekar att utredningens förslag att flexibel deltidssjukskrivning måste vara ”medicinskt motiverat” kommer vara oklart och svårbedömt och att det kommer ta tid att utveckla en praxis. Förslaget att ta bort särskilda regler för behovsanställda avstyrks bland annat av IFAU och Arbetsgivarverket, och SKR önskar att frågan ska utredas vidare.
När det gäller utredningens förslag att ta bort särskilda regler för äldre i sjukpenningen för Pensionsmyndigheten fram att utredningen behöver kompletteras med analyser av effekter för tidigt uttag av ålderspension innan något förslag i denna del presenteras.

Hälsa och rättssäkerhet

Utredningen gör ett stort nummer av att de inte har kunnat påvisa positiva effekter på hälsa av regelförändringarna. Men som Karolinska Institutet påpekar är utredningens mått på hälsa snarare ett mått på sjukvårdskonsumtion mätt på tre olika sätt, dessutom utan att inkludera data om primärvård som hanterar majoriteten av de diagnoser som ligger bakom sjukfrånvaron. Utredningen kan med andra ord utifrån det mått som använts inte uttala sig om några effekter på de sjukskrivnas hälsa. Även Sveriges läkarförbund är också kritisk till utredningens mått på hälsa och efterfrågar undersökningar om självskattad hälsa.
Utredningen gör också ett nummer av att fokus i en diskussion om sjukförsäkring och rättssäkerhet bör ligga på formell rättssäkerhet snarare än materiell rättssäkerhet. Umeå universitet finner dock i sitt remissvar att utredningens diskussion i denna del är mycket förenklad och missvisande, och visar på en bristande kunskap och förståelse av begreppet rättssäkerhet. Rättssäkerhet är ett kontextuellt och relativt begrepp som måste definieras när det används och ett begrepp som omfattar både formella aspekter och materiella aspekter - som då kan avse det faktiska innehållet i förvaltningsbeslut. Det är därför kraftigt förenklat att dra en skarp gräns mellan formell rättssäkerhet och materiell rättssäkerhet, ställa dessa mot varandra och efterfråga att formell rättssäkerhet går före materiell rättssäkerhet.

Några remissinstanser är positiva

Några få remissinstanser är generellt positiva. Förutom Svenskt Näringsliv, som motiverar varför de är positiva till utredningens olika förslag, är dessa ofta kortfattade och svepande och inte helt entydiga. Ett exempel är Ekonomistyrningsverket som i sitt remissvar förhåller sig oreflekterat till utredningens resultat samtidigt som det medges att det ”kan vara i tidigaste laget att slopa så nyligen införda regeländringar” då det tar tid för nya bedömningsgrunder att implementeras fullt ut. Trots det menar ESV att ”reformerna har underminerat viktiga principer inom sjukförsäkringen”. Sjukförsäkringen är värd bättre underbyggda resonemang än så.

Lyssna på remissinstanserna – skrota utredningens förslag

Sammanfattningsvis är den stora majoriteten av remissinstanserna starkt kritiska till utredningen – både till utredningens utvärderingar och analyser, och till utredningens förslag att återgå till tidigare regelverk. TCO – liksom LO och Saco som också är starkt kritiska i sina remissvar – är med andra ord i gott sällskap och mycket av den kritik som förts fram är enstämmig. Några remissinstanser, såsom Diskrimineringsombudsmannen och Myndigheten för delaktighet, saknar tillräckliga konsekvensanalyser för att överhuvudtaget kunna ta ställning till utredningens förslag. Även Jämställdhetsmyndigheten lyfter fram att det behövs grundligare konsekvensanalyser av utredningens förslag samtidigt som myndigheten avstyrker förslagen.
TCO förväntar sig nu att Anna Tenje står fast vid sitt ord och lyssnar på remissinstanserna och skrotar utredningens förslag att rulla tillbaka de förändringar i sjukförsäkringens regelverk som genomförts under 2021 och 2022. Istället behövs en diskussion om hur förutsättningarna för arbetsplatsnära rehabilitering och stöd för återgång i arbetet kan stärkas och det befintliga regelverket utvecklas tillsammans med Försäkringskassans tillämpning.