Vad är möjligt och vad är lämpligt? Om kommunernas roll i den statliga arbetsmarknadspolitiken

Regeringen uppdrog i fjol åt en särskild utredare att analysera och bedöma de rättsliga förutsättningarna för kommunerna att agera leverantörer åt Arbetsförmedlingen. Utredningen om kommuners medverkan i den statliga arbetsmarknadspolitiken överlämnade sitt betänkande till regeringen i somras och idag, fredag 13 november, löper remisstiden ut. Även om betänkandet kan läsas självständigt så är det framförallt som underlag i reformeringen av myndigheten som det äger sin relevans.

TCO:s remissvar

Nedan redogörs för några av de synpunkter som TCO har lämnat under utredningens gång och i efterföljande remissförfarande. TCO:s yttrande över betänkandet går att läsa här. Vad gäller analysen av rättsläget har TCO inget att anmärka. Utredningen konstaterar att Arbetsförmedlingen kan använda kommuner som utförare av arbetsmarknadstjänster, att kommunerna har vissa befogenheter på arbetsmarknadsområdet samt att kommuner kan vara utförare eller leverantör åt Arbetsförmedlingen genom upphandling (LOU) eller valfrihetssystem (LOV).

Betraktar man det aktuella förslaget om kommunernas roll som en del av en större helhet är det dock tveksamt om konstruktionen kommer att lösa problemet med för få fristående aktörer i en viss kommun för att ett system byggt på valfrihet – oavsett om det rör sig om LOU eller LOV – ska fungera. Det skulle sannolikt vara mer ändamålsenligt om Arbetsförmedlingen ingick samarbeten med kommuner som ett sätt att säkerställa deras medverkan i arbetsmarknadspolitiken, vilket också ligger i linje med vad kommunerna själva uttryckt vore det bästa alternativet.

Uppslag på hur man kan gå tillväga saknas heller inte. Utredningen redogör för hur samverkan mellan stat och kommun kan utformas och lämnar även förslag som syftar till att förtydliga ansvarsfördelningen dem emellan vilket TCO länge efterfrågat. Utredningen visar samtidigt hur svårt det är att skilja roller och ansvar åt samt hur hopflätade den statliga och kommunala verksamheten på arbetsmarknadsområdet är, strategiskt såväl som operativt. De problemen lär knappast minska i det fall kommunerna ges en utökad arbetsmarknadspolitisk roll i ett reformerat system.

Kommunernas olika förutsättningar

Idag varierar kommunernas förutsättningar att tillhandahålla insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen kraftigt. Värt att notera är som utredningen slår fast att en begränsad arbetsmarknadspolitisk verksamhet i en kommun ofta sammanfaller med avsaknad av fristående aktörer. Redan i fjol saknade Arbetsförmedlingen kontor i över 70 kommuner. Sedan dess har Arbetsförmedlingen fått i uppdrag att säkra möjlighet till lokal närvaro, men många frågor återstår även efter det att uppdraget nu slutredovisats till regeringen. Det gäller inte minst vad som ska avses med en ändamålsenlig lokal närvaro.

Även om kommuner ges förtydligade möjligheter att medverka kan således geografiska skillnader alltjämt förväntas kvarstå i fråga om tillhandahållande av arbetsmarknadstjänster. Detta eftersom tillgänglighet över landet beror av långt fler faktorer än hur de rättsliga förutsättningarna ser ut för kommuner att vara leverantörer genom upphandling eller genom valfrihetssystem. Kommuners eventuella medverkan som marknadsaktörer sker därtill på frivillig basis

Kommunernas roll

Kommunernas intresse av att minska antalet kommuninvånare med ekonomiskt bistånd samspelar med Arbetsförmedlingens mål att arbetssökande ska närma sig arbetsmarknaden och komma i varaktig sysselsättning och försörjning. På senare tid har kommuner också kommit att ta ett allt större ansvar i arbetsmarknadspolitiken. Arbetsförmedlingen och kommunerna har även – i varierande grad – en historia av samarbete för att utveckla metoder för att få arbetssökande att komma närmare arbetsmarknaden, till exempel genom olika arbetsmarknadsprojekt eller i form av subventionerade anställningar. 

Samtidigt är det som TCO resonerar om i sitt remissvar inte okomplicerat om kommuner skulle gå in som leverantörer i arbetsmarknadspolitiken. Utöver likvärdighetsaspekten finns andra potentiella problem. Som exempel kan nämnas att kommuner har ett eget rekryterings- och kompetensförsörjningsbehov att ombesörja i rollen som arbetsgivare, vilket kan komma att resultera i arbetsmarknadspolitiska insatser med slagsida mot offentlig sektor. Som en konsekvens av kommunernas lokala kompetensförsörjningsperspektiv kan också inlåsningseffekter och minskad rörlighet tänkas uppstå. Därtill finns risk att kommunernas resurser inte räcker till för att ge arbetslösa förutsättningar att söka jobb i hela landet samt risker kopplade till eventuella konkurrensfördelar.

Framförallt bidrar det sätt varpå utredningens direktiv är formulerade till att flera trängande frågor kring inriktningen för Arbetsförmedlingen och kommuners roll i den statliga arbetsmarknadspolitiken alltjämt åligger politiken att lösa ut och besvara. Det har exempelvis inte ingått i utredningens uppdrag att definiera vari ett otillräckligt tillhandahållande av arbetsmarknadstjänster består, eller försöka utröna vem som ska ansvara för att göra den bedömningen. Detta trots att en bakgrund till att utredningen alls kommit till stånd är att det i ett reformerat system kan antas uppstå situationer där just tillhandahållande av arbetsmarknadspolitiska tjänster är otillräckligt, geografiskt såväl som innehållsmässigt. I dessa delar hoppas vi att regeringen och samarbetspartierna, när läslampan släckts, tagit intryck av de utmaningar som TCO och andra aktörer redogör för i sina respektive remissvar.

Som TCO uttryckt i tidigare sammanhang finns anledning till oro över att varken Arbetsförmedlingen eller fristående aktörer kommer att kunna erbjuda arbetssökande eller arbetsgivare någon adekvat –  än mindre likvärdig – service i stora delar av landet med ett ökat mått av (pseudo)marknadsinslag i arbetsmarknadspolitiken. Den oron delar vi med ledande arbetsmarknadsforskare och expertis på området. Att lägga ner kontor och minska personalstyrkan innan något nytt system är på plats har även lett till en stor osäkerhet bland många kommuner.

Ta ett steg tillbaka

Läget på arbetsmarknaden är allvarligt för att inte säga krisartat, och i det fall någon alltjämt tvivlade på behovet av en ambitiös aktiv arbetsmarknadspolitik torde dessa tvivel ha skingrats av den dystra statistiken över långtidsarbetslösheten som presenterades tidigare i veckan. Den senaste prognosen från Arbetsförmedlingen visar att gruppen långtidsarbetslösa växer snabbt. Med närmare 173 000 långtidsarbetslösa har nya rekordnivåer nåtts.

Vad är då rätt lösningar?

Hittills kan debatten om Arbetsförmedlingens reformering sägas ha handlat mer om förutsättningar för valfrihetssystem än om förutsättningar hos de arbetssökande, trots att ett uttalat fokus  på det senare är nog så viktigt för att åstadkomma arbetsmarknadspolitiska resultat. Konkret innebär det att arbetsmarknadspolitiken i större utsträckning behöver utgå från hur arbetslöshetens sammansättning ser ut, inbegripet de arbetssökandes erfarenhet och kompetens. Inte så mycket genom de svar som utredningen om kommunernas roll ger, som genom de frågor som utredningen genererar, kan möjligen debatten om reformeringen röra sig närmare vad den faktiskt borde handla om – en effektiv arbetsmarknadspolitik och en ändamålsenlig styrning av insatser.

Genom att åskådliggöra att aktiv arbetsmarknadspolitik omfattar mer än matchning sätts även ljuset på att många arbetssökande – inte minst långtidsarbetslösa – har komplexa behov som kräver kvalificerat och mångfacetterat stöd. Även om utbildningar av olika slag är en central del av arbetsmarknadspolitiken kommer det i många fall krävas kompletterande och förstärkta insatser. En uppmärksammad studie från IFAU (2019) visar exempelvis att arbetssökande får jobb snabbare, liksom arbeten som bättre överensstämmer med deras kompetenser, när de erhåller intensifierat stöd i form av fler möten med arbetsförmedlare.

Nästa steg?

Arbetsmarknadspolitiken är ett statligt ansvar och behöver struktureras, organiseras och utformas med det som självklar utgångspunkt. Det måste gälla under mer förutsägbara förhållanden såväl som i kristid. Det är därför angeläget att regeringen så snart som möjligt lämnar ytterligare besked om det reformerade systemet.
Avsaknaden av politiska besked om arbetet framåt samt över vilka konsekvenserna kan bli, särskilt för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden, är problematisk i och med att det i praktiken innebär att Arbetsförmedlingens förändringsarbete pågår utan en tydlig målbild. En DS med slutsatser och förslag är sagd att komma från Arbetsmarknadsdepartementet men först under våren. Förhoppningsvis kan den räta ut en del frågetecken om vart vi är på väg och hur det egentligen är tänkt att vi ska ta oss dit.